关于学分银行建设的研究与实践国家开放大学学分银行（学习成果认证中心） 鄢小平

　　一、为什么学分银行成为热点（一）学分银行建设顺应经济发展和社会变革的国家意志首先，学分银行是学习型社会建设的需要。
　　在我国，现代终身教育理念的引入和实践起步较晚，但随着改革开放以来经济建设的飞速发展，人们物质生活水平的大幅度提高，同时也伴随着各种各样的新问题的产生，国家希望从教育层面提高民众素质，维护社会稳定；民众也希望通过学习完善知识储备，不仅获得更好的职业发展机会，也从根本上提高自身的精神生活。正是由于上下皆有此要求，建立终身教育体系提上了中央及地方各级政府的议事日程，并在近年来逐步得以实施，比如，颁布于1995年3月18日的新中国成立以来的首部 《中华人民共和国教育法》，在第十一条中明确规定，“建立和完善终身教育体系”；2002年，中国共产党第十六次全国代表大会报告中明确提出，“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”；2007年，中国共产党第十七次全国代表大会报告中进一步提出，“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”；2012年，中国共产党第十八次全国代表大会报告中又提出，“积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会”。随之，全国掀起了全民学习的热潮，各地开展了丰富多样的学习活动，推动终身教育向终身学习过渡1。
　　终身教育体系和学习型社会的构建、实施和评价是一个系统工程，需要对现有的教育制度进行改革、整合、完善和创新。而学分银行不仅能够提供灵活的和多途径的学习机会，让学生学到优质教育资源，而且学生在取得学习成果之后还可被有效利用和承认，可以说充分适应了学习型社会建设的需要。
　　其次，从人力资源大国迈向人力资源强国，需要新的教育制度支撑。
　　中国共产党第十七次全国代表大会报告中明确提出：“优先发展教育，建设人力资源强国”。中国共产党第十八次全国代表大会报告中进一步提出：“加快确立人才优先发展战略布局，造就规模宏大、素质优良的人才队伍，推动我国由人才大国迈向人才强国；在全面建成小康社会的进程中，加快建设人力资源强国”。
　　党的十七大把优先发展教育同建设人力资源强国紧密地联系起来，具有极其重大的现实意义和深远的历史意义。第一，优先发展教育、建设人力资源强国是全面建设小康社会、加快社会主义现代化的迫切需要。走新型工业化道路，就必须优先发展教育，建设人力资源强国。当今世界科技进步日新月异，知识经济方兴未艾，国际竞争日趋激烈。迈入知识经济时代是全世界经济发展的必然趋势，知识经济时代最重要的特征就是，知识成为了第一生产力要素，科学技术成为了第一生产力。这个最重要的特征引起了三个大的变化：首先，产业结构发生重大变化。现在一些西方发达国家，农业占国民经济比重已降到5%以下，传统制造业比重降得也很厉害，主导产业变成了知识经济产业，包括高级制造业和现代服务业、高技术服务业。现代服务业在美国国民经济中已占到60%的比重。我们在对高等教育的结构进行改革时也要考虑到这一点，要围绕这一点下更大的功夫。国际商业机器公司（International Business Machines Corporation，IBM）在过去十年中，成功地从制造业的霸主转变为服务业的“领头羊”，这很值得我们思考。其次，产业结构的变化引起劳动力结构的重大变化。在西方发达国家，农业人口已降到5%以下，有些国家传统制造业的劳动力人口已降到20%以下。最后，这样一些深刻的变化，对科技、教育和人才培养提出了更高的要求。从这个意义上说，科教兴国战略不再简单地停留在认识层面，而是跟我们国家今后的发展道路紧密相关。知识经济时代有一个“走什么道路”的问题，我们一定要实现知识经济条件下的现代化。为此，我们必须深刻认识到，知识已成为第一生产力要素，科学技术已经成为第一生产力，人力资源已经成为第一资源。第二，优先发展教育，建设人力资源强国，是推进中国特色社会主义政治建设、文化建设、社会建设的必然要求。现在我们讲的人力资源强国，大多数指的是经济上的，但是，我们的目标是建设社会主义和谐社会，社会和谐的关键是人的和谐，而要实现人的和谐，关键要靠教育，所以，我们常说，教育是建设社会主义和谐社会的基石。第三，世界历史表明，教育兴盛与大国崛起是相伴相随的，国运兴衰系于教育发展和人力资源开发状况。过去一千年，不同的大国在兴衰更替中，留下了各具特色的发展道路和经验教训，但它们都有一个共同的特征，那就是，兴盛的大国高度重视发展教育事业，大力开发人力资源，由此，我们得到这样的启示：教育兴、人力兴，而后才有经济兴、国力兴。中国作为后起的、追赶型的国家，要实现自己的大国梦想，必须首先在人力资源方面迎头赶上，必须大力发展教育事业，建设人力资源强国2。
　　中国在教育与人力资源开发方面面临以下四大问题：
　　1.供给不足（1）中国国民的总体教育水平与科学文化素质偏低，劳动力总体文化程度低下，技术人才数量严重不足，这些均制约着我国产业结构的优化和经济增长方式的转变。
　　（2）各级各类教育与培训机构在提高国民受教育水平、学习能力和就业能力方面的综合支撑能力较低，不适应国际竞争和产业结构调整的要求。
　　（3）教育发展与人力资源开发资金短缺，致使教育与培训供给能力偏低，教育与培训投资渠道狭窄，公共教育经费支出比重偏低，教育投入与人力资源开发保障机制不力，社会多元筹资渠道不畅，办学条件在低水平上更加趋紧。
　　2.结构失衡（1）教育与人才培养存在多方面的结构不合理，对新增劳动力、下岗劳动力和转移劳动力的连续教育与培训缺乏政策上的统一性、针对性和连贯性等。
　　（2）教育与人力资源开发的城乡统筹力度不够，各类教育的布局、结构比例失衡问题突出；城、乡人口的教育水平存在十分明显的差距，农村教育发展严重滞后；地区人口的文化素质存在“东高西低”的梯度差异；产业、行业人口文化程度结构差距悬殊。
　　3.体系不全（1）我国的教育体系在教育观念、基本构成上依然保存着传统国民教育体系的主要特征，缺乏正规与非正规、正式与非正式、学历与非学历、学校与社区、教育与培训、各级各类学校之间的相互衔接与沟通，尚未形成完善的现代国民教育体系。学校教育在体系上过于封闭，过于强调正规学历教育和职前一次性教育，基本上仍是一种重学历、轻证书，重职前、轻职后，重知识、轻能力的教育。职业培训和终身教育体系不健全，普通教育、职业教育、岗位培训之间相互割裂；家庭教育、企业教育、社区教育薄弱；学校教育资源、社会教育资源整合、共享力度不高，未能形成有效的终身教育网络体系；缺乏国家层面上的专门的规划、组织和统一管理，跨地区、跨城乡的农村转移人口教育培训还是一个空白。职业资格证书制度的实行缺乏整体规划，只是一种政府认可，而不是市场认可的准入制度；职业准入标准国际化程度不高，职业资格证书制度的涵盖面不够宽泛。
　　（2）教育与培训资源之间难以实现转移和交流，社会各类教育与人力资源缺乏应有的联系与共享。现有学校教育体系缺少弹性与活力，学校之间、专业之间、学生之间的流动、转移非常困难；现有的学校教育向社会的开放是一种政府主导型的开放，学校与社区、学校与用人单位，尤其是学校与公民互动的自主性还不高，学校的发展缺少社会的参与和监督。
　　4.机制不活（1）教育管理体制仍然过于集中，区域的自主管理权力偏小，政府包办和垄断现象严重，政府治理缺位、越位现象突出，部门之间在人力资源配置方面力量分散，中央与地方管理教育的权限有待明晰。政府职能缺位表现为：对法律规定的义务教育这一公共服务品的投入严重不足；对弱势群体的教育补偿和优先扶持力度不够；没有承担起构筑教育与人力资源信息平台的职能；尚未建立社会参与的公共治理制度；未能对教育和人力资源开发的监控体系起到应有的规范与引导作用。政府职能的越位表现为：政府集办学和管理职能于一身，学校行为都直接或间接地体现着政府的意志，由政府部门通过指令性计划来实现；学校和培训机构难以根据市场导向依法自主办学。
　　（2）办学体制仍然单一，在非义务教育阶段，非政府部门和私人办学比重过小，公办学校对多种形式办学探索不够，培育和发挥教育中介组织作用的力度偏弱3。
　　要成为人力资源强国，就必须开发人力资源。人力资源开发的对象是人的智力、才能，即人的聪明才智；人力资源开发要借助于教育培训、激发鼓励、科学管理等手段；人力资源开发活动是无止境的，是一项复杂的系统工程。人既是开发的主体，又是被开发的客体，同时，开发过程既受到主观因素的影响，又受到客观因素的影响。
　　根据人力资源开发的原理和特点，“学分银行”制度建设在人力资源开发中发挥如下作用：第一，通过资格框架的建立，研制和发布权威、公正的职业资格认证系列标准，并以此标准为杠杆，建立教育培训机构及相关资源的认证准入与退出机制，整合和优化现有的培训市场，逐步形成一个有系统、有权威认证、有质量保证的培训体系。第二，通过认证标准、积累与转换规则的建立，打通职业教育与学术教育的界限，按照成才就业目标，改革教育培训内容及课程体系，优化技能培训、人才培养方案，避免应试教育弊端，提升就业及岗位适应与竞争能力，促进技能型、应用型和复合型人才培养。第三，通过学习账户和终身学习档案的建立以及相关信息服务的提供，使用人单位、培训机构等人力资源开发与服务部门更方便、更全面、更快捷地了解学习者（应聘者）的学习经历、学习能力、学习成果等基本情况，方便其获得劳动力市场人力资源现实状况、教育培训市场发展水准及相关需求等信息，以及人才选择、人才培养、人才使用等多方面有价值的资料。第四，通过加强对外交流与合作，不断扩大我国“学分银行”制度的社会认知度和公信力，使“学分银行”制度获得国际认可，推动我国劳动力市场与国际劳动力市场接轨。随着经济全球化的发展，国际间的往来日趋频繁，越来越多的务工人员跨出国门，到世界各地工作。我国要从人口大国走向人力资源强国，不仅要加强教育和培训的力度，建立人人学习有记录、各种学习成果均能得到认可的激励制度，而且要从认证、积累与转换制度的设计与实施上与国际对接，以便深入参与国际间的人力资源流动与合作开发4。
　　“学分银行”制度通过机制引领，能够推动人才培养模式和教育教学改革；能够引导开发建设和汇聚各类优质教育教学资源，向全体社会成员开放，让改革开放红利最大限度地释放出来让老百姓共享，提高全社会人员的文化素养；能够降低行业和企业的人力资源管理成本，提升人力资源管理的效率，有效推动社会增加人力资本供给；能够促进优质资源共享和教育公平，推动学习型社会的建设，提升国家创新能力。这样，人力资源开发程序可以实现科学评价，经科学评价后的人力资源可在体制内体现，由此也在减少个人学习成本的同时，大大降低人力资源开发的社会总成本，提高制度建设的溢出效益和社会价值，使我国逐步由人力资源大国迈向人力资源强国5。
　　第三，党中央、国务院高度重视学分银行建设。终身教育、终身学习和学分银行等思想，为中国教育发展道路的完善提供了可供参考的方法，并被国家纳入中长期的教育改革和发展规划中，足可见其先进性，由此也引发了关于终身教育、终身学习和学分银行的研究热潮6。
　　2010年7月，国务院颁布的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020年）》明确提出： “搭建终身学习 ‘立交桥’，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要” “建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”。2010年12月，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号）中指出：“探索开放大学建设模式，建立学习成果认证和 ‘学分银行’制度，完善高等教育自学考试、成人高等教育招生考试制度，探索构建人才成长‘立交桥’。”2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道”。2014年5月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）中提出“建立学分积累与转换制度， （下转3版）
摘要：学分银行建设顺应经济发展和社会变革的国家意志，是办好开放大学和推进继续教育转型的重要途径。建立实现学习成果认证、积累与转换的学分银行制度，对于我国构建终身教育体系、建设学习型社会具有特别重大的意义和价值。国家开放大学学分银行（学习成果认证中心）成立四年来，承担了“国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”项目和“高等职业教育学习成果积累与转换”试点项目，对我国学分银行制度建设进行了研究设计，认为我国应选择基于资格框架为引领的制度模式和“框架+标准”的技术路径，并进行了学分银行服务于终身学习立交桥搭建、服务于学习型社区建设的实践探索。
a